La historia del sufragio peruano es en gran medida y según mi perspectiva, la historia de una progresiva ampliación de la ciudadanía. Durante décadas se discutió sobre quién estaba suficientemente preparado, era suficientemente independiente o reunía las condiciones sociales necesarias para participar en la elección de los gobernantes.
Mirar esa evolución permite comprender que el sufragio universal que hoy consideramos un derecho básico fue una construcción histórica que tardó más de siglo y medio en consolidarse.
Los primeros ciudadanos de la República
La Constitución de 1823 estableció que para ser ciudadano había que ser peruano, estar casado o tener más de 25 años, poseer una propiedad, ejercer una profesión o arte con título público, o trabajar en una industria útil sin encontrarse sometido a otro como sirviente o jornalero, y por otro lado, saber leer y escribir, aunque se indica que la calidad de este último requisito no se exigiría sino hasta después del año de 1840. Finalmente, se precisaba que la condición de sirviente doméstico suspendía el ejercicio de la ciudadanía.
Aquí cabe hacer algunas precisiones. En este texto de 1823 se denominaban "sirvientes o jornaleros" o "sirvientes domésticos", a aquellas personas empleadas y dependientes en grado sumo de otras personas usualmente denominadas "patrones", a quienes brindaban servicios esencialmente manuales, de obreraje agrícola en haciendas y chacras, o de servicio doméstico a nivel de sus domicilios, ya sea en zonas rurales o urbanas. El grueso de esta población destinada al servicio eran básicamente indígenas y mestizos que no poseían propiedades o estaban sometidos a relaciones de la denominada "servidumbre".
En aquella época, era común la percepción que estos obreros o empleados, dependientes económicamente en asbsoluto de los patrones, carecían de la autonomía, capacidad e independencia necesaria para formar una voluntad política propia. Por tanto, no eran considerados ciudadanos.
La propia Constitución establecía requisitos económicos adicionales para determinadas funciones electorales. Por ejemplo, para ser "elector parroquial", por ejemplo, se requería poseer una propiedad que produjera determinada renta anual, ejercer un arte u oficio, desarrollar una industria que produjera esa renta o ser profesor público de alguna ciencia. Era la expresión de una determinada concepción de la ciudadanía, pues no todos los habitantes de la nueva República eran considerados igualmente aptos para participar en las decisiones políticas.
Pero sería una simplificación describir aquel sistema exclusivamente como el voto de los ricos. Las reglas electorales cambiaron repetidamente durante el siglo XIX y algunos mecanismos permitieron la participación de sectores indígenas y populares. El Congreso peruano recuerda, por ejemplo, que el voto de personas analfabetas existió, con diferentes características, durante parte importante del siglo XIX.
La historia electoral peruana no fue, por tanto, una línea recta desde la exclusión hacia la inclusión. Hubo avances, retrocesos y profundas contradicciones.
Propiedad, oficio, alfabetización
La Constitución de 1856 constituye un buen ejemplo de aquella concepción. Este texto reconocía como ciudadanos a los varones peruanos mayores de 21 años y también a los casados aunque todavía no hubieran alcanzado esa edad. El sufragio era directo, pero podían ejercerlo quienes supieran leer y escribir, fueran jefes de taller, tuvieran una propiedad raíz o hubieran servido en el Ejército o en la Armada.
La Constitución de 1860 mantuvo una lógica semejante. Podían sufragar quienes supieran leer y escribir, fueran jefes de taller, poseyeran propiedad raíz o pagaran alguna contribución al Tesoro Público. Detrás de estos requisitos existía una determinada visión social del elector. La propiedad, el oficio independiente, el pago de contribuciones o la alfabetización eran considerados indicadores de autonomía y capacidad para intervenir en los asuntos públicos.
Vista desde el siglo XXI, aquella concepción resulta profundamente restrictiva. Pero entenderla, ayuda a observar cómo se construyó históricamente el concepto de ciudadanía.
1896: saber leer y escribir se convierte en una gran frontera
Uno de los momentos decisivos se produjo a fines del siglo XIX. La reforma electoral de 1896 estableció que ejercían el sufragio los peruanos mayores de 21 años, o casados antes de esa edad, que supieran leer y escribir y estuvieran inscritos en el Registro Cívico. El impacto social fue enorme. (Ver Historia del Congreso y la exclusión electoral de los analfabetos)
El actual Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) señala que en 1896 quedaron habilitados para votar solamente quienes sabían leer y escribir, equivalentes aproximadamente al 5% de la población peruana. La población indígena resultó especialmente afectada por una exclusión que vinculó durante décadas ciudadanía política y alfabetización. Así, la educación dejó de ser solamente una diferencia social, pues se convirtió también en una frontera para acceder a la participación electoral. (Ver RENIEC: Historia del Registro Electoral peruano)
1931: padrón permanente, pero todavía masculino y alfabetizado
Otra transformación institucional importante ocurrió en 1931. El Estatuto Electoral creó el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), estableció un Registro Electoral permanente y dispuso el voto obligatorio para los varones alfabetos mayores de 21 años.
El Perú comenzaba a construir una administración electoral moderna, pero la población electoral continuaba representando solamente una parte de la sociedad. Faltaba incorporar plenamente a dos enormes sectores de la población. Las mujeres y las personas que no sabían leer y escribir.
Las mujeres conquistan la ciudadanía política
La Constitución de 1933 reconoció a las mujeres determinados derechos electorales en el ámbito municipal, pero la transformación decisiva llegó el 7 de setiembre de 1955, cuando la Ley 12391 reconoció la ciudadanía y el derecho de sufragio a las mujeres mayores de 21 años que supieran leer y escribir, así como a las casadas mayores de 18 años que cumplieran el mismo requisito.
El cambio se hizo realidad en las elecciones generales del 17 de junio de 1956. Por primera vez las mujeres peruanas participaron en una elección presidencial y parlamentaria. Según RENIEC, representaron aproximadamente el 34% del electorado. También participaron como miembros de mesa y candidatas. Nueve mujeres llegaron entonces al Parlamento. Ocho diputadas y una senadora.
Era una transformación gigantesca, aunque todavía incompleta. Las mujeres analfabetas seguían excluidas, al igual que los hombres que no sabían leer ni escribir. La desigualdad educativa se convertía nuevamente en desigualdad política. (Ver RENIEC: Cuando las mujeres entraron al padrón electoral) (Ver ONPE: Actores electorales y cronología de los derechos políticos de las mujeres)
1979: el gran salto hacia el sufragio universal
Dos antiguas barreras desaparecieron simultáneamente. La mayoría de edad electoral bajó de 21 a 18 años, incorporando a miles de jóvenes a la ciudadanía política, y desapareció el requisito de saber leer y escribir.
Por primera vez, los peruanos analfabetos pudieron ejercer plenamente el derecho de sufragio. Para las elecciones generales de 1980 se inscribieron en el registro electoral más de 832 mil ciudadanos que no sabían leer ni escribir.
La Constitución de 1979 también incorporó al cuerpo electoral a los peruanos residentes en el extranjero, y después de más de siglo y medio de República, el Perú alcanzaba finalmente un sufragio verdaderamente universal entre sus ciudadanos adultos.
Otro límite desaparece: militares y policías
Empero, a pesar de todo todavía quedaba una exclusión, pues durante muchos años los integrantes de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional no podían ejercer el sufragio mientras permanecieran en actividad.
Una reforma constitucional aprobada en 2005 les reconoció el derecho a votar, que pudieron ejercer desde las elecciones generales de 2006 y de esta manera desapareció otra de las restricciones históricas a la universalidad del sufragio peruano.
De una pequeña minoría a millones de ciudadanos
La mejor manera de apreciar estos cambios es observar quién podía formar parte del electorado en diferentes momentos históricos. Transcribo mis apuntes en papel que siempre he tenido a mano sobre este tema:
- 1823: ciudadanía masculina sometida a requisitos de edad, situación personal, actividad económica y otras condiciones sociales.
- 1896: la alfabetización se convierte en requisito efectivo y excluye a una enorme proporción de la población, particularmente indígena.
- 1931: voto obligatorio para varones alfabetos mayores de 21 años y creación de un Registro Electoral permanente.
- 1955-1956: las mujeres alfabetas adquieren la ciudadanía política y participan por primera vez en elecciones generales.
- 1979-1980: ciudadanía desde los 18 años, incorporación de las personas analfabetas y de los peruanos residentes en el extranjero.
- 2005-2006: incorporación al sufragio de los miembros en actividad de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
El resultado de este largo proceso puede apreciarse claramente en el presente. Para las Elecciones Generales de 2026 el padrón inicial elaborado por RENIEC comprendió 27,36 millones de peruanos dentro y fuera del país, de los cuales el 50,4 % eran mujeres. Los jóvenes de 18 a 29 años constituían aproximadamente una cuarta parte de la población electoral. (Ver JNE: evolución histórica del derecho de sufragio 1931-2026)
Del “elector calificado” al ciudadano
Pero detrás de las fechas y las reformas constitucionales existe un cambio sociológico todavía más importante. Durante buena parte del siglo XIX y comienzos del XX predominó la idea de que para intervenir en política era necesario demostrar ciertas condiciones. Independencia económica, propiedad, profesión, alfabetización, edad o posición social.
El sistema político decidía previamente quién estaba suficientemente preparado para participar. Empero, la democracia contemporánea parte del principio inverso. La ciudadanía no depende de que el Estado determine quién posee mayor educación, patrimonio o conocimiento político. El voto de cada ciudadano tiene el mismo valor.
Ese cambio conceptual posiblemente sea tan importante como la ampliación numérica del padrón. El jornalero, el campesino indígena, la mujer, la persona que no tuvo acceso a la educación formal, el joven de 18 años, el peruano que reside en otro país y el miembro de las Fuerzas Armadas o de la Policía fueron ingresando, en diferentes momentos, a una comunidad política que durante mucho tiempo los había excluido o limitado.
Un recuerdo necesario para las nuevas generaciones
Un joven peruano que cumple hoy 18 años recibe automáticamente una condición política que generaciones anteriores tuvieron que esperar, reclamar o conquistar.
Una mujer nacida a comienzos del siglo XX podía llegar a adulta sin tener derecho a elegir al presidente o presidenta de su país. Un campesino que no había tenido oportunidad de aprender a leer podía vivir toda su vida sometido a decisiones políticas en cuya elección no podía participar. Y hasta 1979 un joven de 18, 19 o 20 años tampoco poseía todavía ciudadanía electoral plena.
Por ello, conocer la historia del sufragio no debería ser solamente un ejercicio académico. En poco más de dos siglos, el Perú transitó desde una ciudadanía restringida y condicionada hacia un padrón electoral que pretende comprender a todos los ciudadanos adultos.
El desafío contemporáneo es diferente. Ya no consiste fundamentalmente en determinar quién puede votar, sino en conseguir que todos puedan hacerlo en condiciones de igualdad, que dispongan de información suficiente para decidir y que confíen en que su voto será respetado.
La historia de estos doscientos años recuerda algo elemental. El sufragio universal que hoy parece cotidiano no siempre existió. Es el resultado de una larga transformación de la sociedad peruana y de nuestra propia manera de entender qué significa ser ciudadano.
No hay comentarios:
Publicar un comentario