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| Voto de privados de libertad. Ecuador 2025. |
En este afán, las indagaciones me permitieron conocer que la posibilidad de que las personas privadas de libertad ejerzan su derecho al sufragio constituye en el Perú un asunto mucho más antiguo de lo que podría suponerse. No se trata de una discusión que recién haya aparecido en los últimos años ni de una propuesta importada de experiencias extranjeras.
Desde comienzos de la década del 2000 existen iniciativas legislativas destinadas a permitir que las personas recluidas sin sentencia firme puedan votar. En los últimos quince años, además, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), el Congreso de la República, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), el Instituto Nacional Penitenciario (INPE) y la Defensoría del Pueblo han examinado el problema desde diferentes perspectivas.
La pregunta, por tanto, ha dejado de ser simplemente si los privados de libertad pueden votar. La cuestión más relevante es otra, pues si estas personas conservan jurídicamente su derecho al sufragio, ¿por qué el Estado peruano no ha conseguido todavía crear las condiciones para que puedan ejercerlo?
El punto de partida constitucional
La Constitución Política del Perú contiene una distinción fundamental. Su artículo 33 establece que el ejercicio de la ciudadanía se suspende por resolución judicial de interdicción, por sentencia con pena privativa de libertad y por sentencia con inhabilitación de los derechos políticos.
La prisión preventiva, por sí misma, no figura entre las causales de suspensión y esta diferencia resulta fundamental. Una persona condenada mediante sentencia firme a una pena privativa de libertad se encuentra en una situación jurídica distinta de aquella que permanece recluida mientras se desarrolla un proceso penal y respecto de la cual todavía no existe una sentencia condenatoria firme.
La Ley Orgánica de Elecciones, Ley 26859, reproduce las causales de suspensión de la ciudadanía. De allí que el problema peruano no sea necesariamente la inexistencia del derecho, sino la ausencia de un procedimiento electoral suficientemente desarrollado para permitir su ejercicio.
Esta interpretación fue examinada expresamente por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en el Informe Jurídico N.º 001-2021-JUS/DGDNCR, elaborado a solicitud del Consejo Nacional Penitenciario, y el análisis concluyó que las personas privadas de libertad que no cuentan con sentencia condenatoria firme no tienen suspendido el ejercicio de sus derechos políticos.
Una historia legislativa que comenzó hace más de dos décadas
El Congreso de la República conserva antecedentes legislativos que demuestran que el problema se viene discutiendo desde el año 2000. Entre los primeros está una iniciativa destinada a instalar mesas de sufragio en los establecimientos penales durante los procesos electorales generales. En el 2001 fue presentado el Proyecto de Ley N.º 00263, que proponía precisamente esta iniciativa.
La discusión adquirió mayor consistencia en 2011, cuando el Jurado Nacional de Elecciones presentó el Proyecto de Ley N.º 590/2011-JNE, que proponía un Código Electoral y un Código Procesal Electoral. La iniciativa planteaba instalar mesas especiales dentro de los establecimientos penitenciarios para las elecciones presidenciales, congresales y del Parlamento Andino, para el voto de personas procesadas que cumplían prisión preventiva. También proponía un padrón especial a cargo de RENIEC y contemplaba una aplicación progresiva para las futuras elecciones subnacionales.
El dictamen incluso advertía sobre la responsabilidad del Estado frente a la ausencia de mecanismos destinados a hacer efectivo el derecho de sufragio de los procesados. Sin embargo, la propuesta no llegó a convertirse en una regulación electoral aplicable.
Nuevas propuestas de reforma
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| Voto de privados de libertad en Costa Rica 2006. |
La Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política volvió a examinar el problema en 2019. La documentación presentada al Congreso recogió como antecedente el Proyecto 590/2011-JNE y su propuesta de instalar mesas especiales en los establecimientos penitenciarios y elaborar un padrón especial a cargo de RENIEC.
Un documento legislativo de 2019 resulta particularmente revelador porque señalaba que en aquel momento aproximadamente el 39% de la población penitenciaria estaba constituida por solo ciudadanos en proceso. El diagnóstico sostenía que, al no existir sentencia, no resultaban aplicables las restricciones previstas en el artículo 33 de la Constitución y en el artículo 10 de la Ley Orgánica de Elecciones. El problema era que el Estado no había establecido los mecanismos administrativos y procedimentales necesarios para garantizar el ejercicio del derecho. Esta observación contiene, en buena medida, el núcleo del problema que continúa vigente.
El informe del MINJUSDH de 2021
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| Voto de privados de libertad. Mexico 2026. |
La conclusión es especialmente relevante para una eventual reforma hacia 2031. El objetivo no debería ser lacreación de un nuevo derecho político para los presos sin condena, sino establecer las condiciones legales y administrativas necesarias para que puedan ejercer un derecho que conservan. Esta diferencia conceptual debería ser central en cualquier futura reforma.
ONPE y la búsqueda de una solución operativa
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| Voto privados de libertad. Ecuador 2019. |
La primera es el padrón electoral. No basta con conocer cuántas personas están en prisión. Hay que determinar quiénes se encuentran en prisión preventiva, quiénes han recibido sentencia firme, quiénes han sido liberados y quiénes han sido trasladados.
La segunda es el domicilio electoral. Un ciudadano puede estar registrado electoralmente en Arequipa y encontrarse recluido en Lima. Si vota dentro de un establecimiento penitenciario de Lima, ¿debe votar por los candidatos correspondientes a Lima o por aquellos correspondientes a su circunscripción de origen?
La tercera es la seguridad. El ingreso de funcionarios electorales, traslado de materiales, presencia de personeros, secreto del voto, custodia de actas y prevención de cualquier forma de presión sobre los electores.
La cuarta es la organización de las mesas. ¿Deben estar integradas por personal de la ONPE, ciudadanos sorteados o personal del INPE? ¿Quién asume la responsabilidad de garantizar la independencia de los miembros de mesa?
Y la quinta es el costo. Instalar mesas en decenas de establecimientos penitenciarios implica movilizar personal, material electoral, equipos de identificación, capacitación, seguridad y mecanismos de transmisión o traslado de actas.
Es decir, reconocer el derecho resulta relativamente sencillo. Organizarlo electoralmente es el verdadero desafío.
El intento legislativo de 2023
La discusión llegó nuevamente al Congreso en 2023. La Comisión de Constitución y Reglamento aprobó en febrero un dictamen que buscaba establecer el voto de las personas recluidas en establecimientos penitenciarios sin sentencia y proponía mecanismos para que la ONPE instalara mesas en los centros penitenciarios. La propuesta consideraba entonces aproximadamente 35 mil 335 personas sin sentencia.
Sin embargo, el 4 de mayo de 2023 el Pleno aprobó una cuestión previa y devolvió el dictamen a la Comisión de Constitución para un estudio más exhaustivo. El dictamen recaía sobre los proyectos 2355/2021-CR, 3288/2022-CR y 4124/2022-JNE y este episodio resulta especialmente ilustrativo pues el problema no fue que el Congreso hubiera determinado que los procesados no tenían derecho al voto. Por el contrario, el debate partía precisamente de la necesidad de garantizar ese derecho, pero lo que no consiguió consolidarse fue el consenso político y técnico sobre la forma concreta de hacerlo.
El nuevo impulso del JNE en 2024
El tema volvió a adquirir actualidad en 2024 pues el Jurado Nacional de Elecciones anunció que estaba preparando un anteproyecto de ley para facilitar el voto de las personas privadas de libertad sin condena, elaborado por una comisión de trabajo. Posteriormente, este organismo generó un espacio de discusión con instituciones y especialistas para analizar la propuesta.
Esta secuencia demuestra que las organizaciones electorales peruanas no han abandonado el tema. Por el contrario, ha existido una sucesión de esfuerzos que, no obstante, no han llegado hasta la última etapa, cual es convertir el diseño técnico en una norma vigente y, posteriormente, en una operación electoral.
¿Qué nos enseñan Costa Rica, Argentina, México y Ecuador?
La experiencia latinoamericana demuestra que el problema tiene solución. Costa Rica permite votar a personas privadas de libertad e instala mesas de votación dentro de los establecimientos penitenciarios. Su experiencia es especialmente valiosa porque no se trata de un programa experimental sino de un mecanismo consolidado.
Argentina creó un Registro de Electores Privados de Libertad y estableció mecanismos específicos para que quienes se encuentran en prisión preventiva puedan votar.
México ofrece probablemente la experiencia más interesante para el Perú. Después de una decisión judicial que reconoció el derecho de las personas en prisión preventiva, el Instituto Nacional Electoral desarrolló un piloto en 2021 y posteriormente amplió el sistema. En 2024 se utilizó el voto anticipado en los establecimientos penitenciarios.
Ecuador, por su parte, demuestra que el voto puede organizarse en establecimientos penitenciarios con fuertes dispositivos de seguridad, custodia militar y escrutinio posterior.
Estas cuatro experiencias coinciden en una conclusión. El voto penitenciario no es incompatible con la seguridad de los establecimientos ni con la integridad electoral. Lo que requiere es un diseño específico.
¿Qué modelo sería más conveniente para el Perú?
El modelo peruano podría combinar elementos de México, Argentina y Costa Rica y en varias etapas.
Primera etapa: decisión política
Durante 2027 debería constituirse una comisión interinstitucional permanente integrada por JNE, ONPE, RENIEC, INPE, Poder Judicial y MINJUSDH, con participación de la Defensoría del Pueblo. Su mandato debería ser elaborar una propuesta integral para las Elecciones Generales de 2031.
Segunda etapa: reforma legal
El Congreso debería modificar expresamente la Ley Orgánica de Elecciones para establecer que las personas privadas de libertad sin sentencia condenatoria firme pueden ejercer el sufragio. Esta norma debería ordenar además la creación de un padrón especial, la instalación de mesas en establecimientos penitenciarios, la coordinación permanente entre RENIEC, JNE, ONPE, Poder Judicial e INPE, la regulación de traslados y excarcelaciones, las garantías del secreto del voto, y las reglas de escrutinio y cadena de custodia.
Tercera etapa: padrón especial
RENIEC debería elaborar el padrón a partir de información actualizada del Poder Judicial e INPE. El sistema tendría que permitir identificar automáticamente los nuevos ingresos a penales, las excarcelaciones, las sentencias firmes, las absoluciones, los traslados, y los cambios de establecimiento penal. La actualización debería mantenerse hasta una fecha límite previamente establecida.
Cuarta etapa: resolver el problema del domicilio electoral
A mi juicio, este es uno de los asuntos que requiere mayor discusión. Una alternativa sería permitir que el elector vote en el establecimiento penitenciario pero que su voto se atribuya a su circunscripción electoral original. Otra posibilidad sería establecer una circunscripción especial para determinados cargos.
La primera alternativa parece más compatible con el principio de igualdad electoral, pero requiere una solución tecnológica y logística para que los votos puedan clasificarse correctamente.
Quinta etapa: piloto
No debería esperarse hasta 2031 para probar el sistema. En 2028 o 2029 sería conveniente ejecutar un piloto en establecimientos penitenciarios representativos de Lima y otras regiones. El piloto debería medir la participación, los costos, los tiempos, la seguridad, los errores de padrón, los traslados, los incidentes que se produzcan, el secreto del voto, la capacitación y la aceptación por parte de internos y autoridades penitenciarias.
Sexta etapa: voto anticipado
La alternativa que considero más conveniente para el Perú es estudiar seriamente un sistema de voto anticipado penitenciario, como el utilizado por México. Ello permitiría que la votación se realice durante varios días antes de la jornada electoral general, reduciendo la presión sobre el sistema penitenciario y permitiendo a ONPE desplegar equipos y personal de manera escalonada.
Séptima etapa: escrutinio y cadena de custodia
El material electoral debería permanecer bajo estrictos mecanismos de custodia. Los votos podrían ser trasladados a centros de escrutinio determinados por ONPE o escrutados por mesas especiales, dependiendo de la modalidad finalmente escogida. La cadena de custodia tendría que quedar documentada desde la recepción del voto hasta su incorporación al resultado oficial.
Octava etapa: fiscalización
Los partidos políticos, observadores nacionales e internacionales y la Defensoría del Pueblo deberían tener posibilidades razonables de supervisión. La presencia de observadores es particularmente importante porque ayudaría a demostrar que el sistema no favorece a ningún candidato ni partido.
Novena etapa: información al elector
El voto penitenciario no puede reducirse a colocar una urna. Los electores deben conocer candidatos, organizaciones políticas, programas y procedimientos electorales. La ONPE debería desarrollar materiales especialmente adaptados para los establecimientos penitenciarios.
Décima etapa: evaluación independiente
Después del piloto debería publicarse un informe técnico integral antes de las elecciones de 2031. La evaluación tendría que responder una pregunta sencilla. ¿El procedimiento garantiza un voto libre, secreto, personal, igual y auténtico?
El verdadero problema peruano: un derecho reconocido que no se ha hecho efectivo
La historia de este tema permite llegar a una conclusión diferente de la que suele aparecer en el debate público. No estamos frente a un derecho que el Perú recién deba conceder a las personas privadas de libertad. Desde la Constitución, la Ley Orgánica de Elecciones, los análisis jurídicos del MINJUSDH y los diversos proyectos de reforma, existe una base suficientemente sólida para sostener que la prisión preventiva no debería privar del derecho de sufragio a quien no ha recibido una sentencia condenatoria firme.
El problema está en otro lugar pues durante más de dos décadas el Estado peruano ha producido proyectos, dictámenes, informes, propuestas institucionales y mesas de trabajo, pero no ha conseguido cerrar el ciclo que va desde el reconocimiento jurídico hasta la implementación electoral.
Y esta es, probablemente, la principal conclusión que debería quedar para una agenda electoral hacia 2031. El Perú no necesita volver a discutir indefinidamente si los procesados en prisión preventiva tienen derecho al voto. Necesita decidir cómo hacer efectivo ese derecho y asumir institucionalmente la responsabilidad de implementarlo.
El antecedente de 2000, el Proyecto 590/2011-JNE, el dictamen de 2014, las propuestas de reforma de 2017 y 2019, el informe jurídico del MINJUSDH de 2021, los trabajos interinstitucionales impulsados por ONPE, el dictamen congresal de 2023 y la propuesta del JNE de 2024 muestran que existe ya suficiente conocimiento acumulado para pasar de la discusión a la ejecución.
Por ello, si el objetivo es que el Perú pueda implementar esta modalidad en las Elecciones Generales de 2031, 2027 debería ser el año de la decisión, 2028 el de la regulación y el diseño, 2029 el del piloto y 2030 el de la preparación definitiva. Las elecciones de 2031 deberían encontrar al sistema electoral no improvisando una solución, sino aplicando un mecanismo probado.
El desafío no consiste en “llevar la democracia a las cárceles”. La democracia ya reconoce a esas personas como ciudadanos mientras no exista una sentencia que suspenda sus derechos políticos. El desafío consiste en que el Estado no convierta la privación física de libertad en una privación política que el ordenamiento jurídico no ha establecido.
En ese sentido, el voto penitenciario puede convertirse en una de las reformas electorales pendientes más concretas y verificables para el Perú de 2031. Y, al mismo tiempo, en una prueba de la capacidad del sistema electoral para convertir derechos constitucionales en procedimientos efectivos, seguros y auditables.
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